2018年临近尾声时，交通运输部发布《中华人民共和国海商法（修订征求意见稿）》及其修订说明，征求社会各界意见。《征求意见稿》最为引人关注的是将国内水路货物运输纳入《海商法》的调整范围，并明确了建造中船舶所有权归属，以及建造中船舶抵押权、船舶留置权的法律适用规定。其中，内河船舶运输是否应该纳入《海商法》修订内容仍是业内人士争论的焦点。
2018年，海事法律界曾多次召开《海商法》研讨会、修订座谈会等，就内河运输和内河船舶相关法律问题进行广泛讨论。部分专家认为，目前需将《海商法》适用范围扩大至内河运输，以解决司法实践中出现的法律适用问题，促进内河航运健康有序发展。而另有专家则“明确、坚决反对”，认为《海商法》修改将内河运输和内河船舶纳入没有相对充分的理据，纳入会对现有法律体系造成“搅局”困扰。在此前召开的第九届海商法国际研讨会上，武汉海事法院研究室主任侯伟提出，目前对于《海商法》修改最大争议点就是《海商法》能否适用内河运输，“这就像一个‘问题制造者’一样，麻烦不断”。
以往，我国并没有就内河航运进行单独立法，《海商法》的适用范围也不包含沿海运输和内河运输。为了规范和统一国内水路货物运输的法律适用问题，2012年，最高人民法院制定了《关于国内水路货物运输纠纷案件法律问题的指导意见》，明确规定人民法院在审理国内水路货物运输纠纷案件中应当适用《民法通则》和《合同法》，并可参照2000年通过的《国内水路货物运输规则》相关规定。
然而，《国内水路货物运输规则》在2016年5月被废止，导致国内内河运输和沿海运输缺乏专门的法律法规进行调整，沿海、内河货物运输法律适用问题日益突出。有业内人士在交流会上提出，单靠适用《民法通则》与《合同法》调整内河航运关系是远远不够的，不仅缺乏专业性，而且无法照顾到许多细节方面。例如，有关危险品、舱面货、合理绕航等水上运输的特殊事项很难在《合同法》中找到对应的规定；多年来，海上运输形成较为完善的法律制度都无法在内河与沿海运输中适用，这给司法审判和业务实践带来很大的麻烦和困惑。“因此，应将中国《海商法》的适用范围扩大至内河运输。”侯伟表示。
除了缺乏相关的法规文献，内河航运地位的不断提升和形势的日益复杂也成为呼吁者们关注的焦点。中国是海洋运输以及内河航运的大国，内河航运是我国综合交通运输体系的重要组成部分，一方面，为提高航运效率、降低物流成本，我国积极推进江海直达、水路铁水联运等多式联运发展模式，这意味着未来内河航运在中国国内的运输网络中将起到更重要的作用；另一方面，长江是全球内河货运量第一的航运水道，当前，国家正积极倡导长江经济带战略，极大地推动了长江水系区域经济发展。鉴于此，“倡导”者认为，在我国目前的司法实践中，飞速发展的内河航运和沿海运输与相关的国家立法司法的“空白”，所形成的矛盾越来越突出，无法可依的困境必须尽早打破。“越来越多的远洋船舶可在内河航行，但内河船舶不能在海洋航行，这就引发了很多问题——《海商法》是否适用？当远洋船舶和内河船舶在内河流域冲撞时，海船享受海事赔偿责任限制，内河船舶承担完全民事责任，如何体现法律的公平规则？”侯伟说。
此外，以侯伟为代表的“倡导”者们还认为，运输业是为公共利益而发展的事业，不应忽略内河运输所带来的公共利益。“正是因为运输业是为公共事业服务的行业，所以法律才为其提供优惠政策。如果法律界积极鼓励海运，也同样应该鼓励内河运输。”他表示，在考虑内河航运发展及相关法律法规制定时，就需要用发展的眼光看问题，正视因内河航运发展引发的环境变化，不能用传统的理论解释现代问题，深陷传统思维之中。“是时候改变了。”一位海事法律界人士说道。
入体系恰逢其时？
内河航运地位日益提高，但调整内河运输法规仍处于“空白”，业内人士提出了多种完善方案，其中，利用《海商法》修改契机进行完善的方式呼声最高、争议也最大。因为中国的立法资源有限，很难在短时间内进行单独立法，所以，倡导者们提倡在修改《海商法》时将其适用范围扩展至内河运输。
很多学者对此观点表示认同。他们认为，由于我国立法资源极为紧张，单独制定一部调整沿海内河运输的法律短期内似乎行不通，加之目前《海商法》修改已经进入人大的立法规划，这将是解决国内沿海、内河货物运输一个最好的时机。招商局集团交通物流事业部副部长杨运涛提出，当年，国内水路运输没有纳入《海商法》调整范畴，并非因为内河航运和沿海运输的风险小，而是很大程度上由于当时国内水路运输多受计划经济调整，市场性与合约性不强，与市场化程度较高、与国际接轨紧密的海上货物运输完全不同。当前，随着国内市场的全面放开，我国迫切需要用统一的规范体制来管理并引领两个市场逐步形成统一、完整的运营体系。此外，未来民法典立法很难考虑对内河及沿海运输进行特殊安排，而今后即便考虑国内水上运输的立法，也很难以行政立法代替民事立法。“所以本次《海商法》修改将内河与沿海运输纳入调整范围，是千载难逢的机会，必须抓住。”他补充说道。
对于将内河船舶及内河运输纳入《海商法》调整范畴的观点，也出现了不少反对的声音。有学者认为“内河运输无法可依的说法是个伪命题”“提议纳入更像是‘搅局’”“远洋航行具有更高的风险性，因此《海商法》必须维持其特殊性，不能适用于内河船舶”。对此，侯伟表示：“随着科技的进步，船舶工业的不断发展，船舶抗击风险能力得到大大提高，安全性也随之提升。将《海商法》扩大适用于内河，会解决一些现实矛盾，也必然会出现新的矛盾和新的问题。但有时我们需要带着新矛盾去解决老矛盾，带着新问题去解决老问题，这也是完全符合事物运动发展规律的。只要大家共同努力，充分发挥集体智慧，相信一定能够克服这些困难。”
除此以外，侯伟还特意强调，促进内河航运健康有序发展，不是单靠将《海商法》适用于内河运输就可以解决的，法律完善只是一个必要条件，还要树立系统治理的思维和理念。根据现实情况，要考虑制定符合我国内河航运长远发展目标的市场准入门槛，进一步强化内河海事执法监管力度，大力培训、吸引高素质的内河航运人才，建立更加科学完善的内河航运保险制度，及时制定并推广内河航运标准合同，不断培育契约精神和诚信意识等。
“在全球化的时代，国内规则和国际规则也可以实现统一。”中国社会科学院法学研究所研究员朱广新在此前召开的首届海事法治圆桌会议上指出，如果要将内河运输体系规则纳入到《海商法》中，需要考虑《海商法》的总则性规定和一般性规定是否可以规范内河货物运输合同，例如关于总则、船员、船舶，船舶碰撞、海难救助、共同海损以及时效等原则性、一般性的规定，是否同样可以适用内河货物运输合同。如果答案是肯定的，那么纳入当然是可以的；反之，则另当别论。到目前为止，“百花齐放”的探讨已让《海商法》适用范围是否扩大至内河船舶及运输这一命题得到了充分讨论，这些成果都将成为我国内河航运法律建设中的基石，从而助力我国船舶及航运业实现更加高质量的发展。
【原刊于2019年第一期《船舶经济贸易》】
